地方政府债务监管“高压”态势之下，融资平台如何转型？

　　

　　6月13日，重庆市人民政府办公厅对外公开《关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》。

　　

　　重庆这份文件，是今年“动真格”规范地方政府举债行为以来，首份省级政府层面直接规范融资平台的文件。

　　

　　有西部地市级融资平台公司相关负责人表示，融资平台公司转型核心问题之一，在于存量债务包袱怎么处理，这需要政府有“顶层设计”方案。

　　

　　重庆的方案针对这些核心问题作了明确规定。据了解，相关部委已起草了融资平台转型方案文件，且在地方征求过意见，针对地方融资平台的规范性文件有望适时出台。

　　

　　据不完全统计，今年以来，已有江西、广东、四川等多省发文规范融资平台债务管理，均明确融资平台公司不再具有政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制。

　　

　　规范存量债务处理

　　

　　去年下半年以来，地方政府债务监管呈现“高压”态势。今年初，部分地方政府、金融机构违法违规举债融资行为受到处分，继续对外释放信号，查处地方违法违规举债“动真格”了。

　　

　　今年4月，中共中央政治局就维护国家金融安全进行集体学习之后，防风险被放到更加重要的位置。此后，中央部门“排雷”地方债、“开前门堵后门”的文件不断下发。融资平台公司身处其间，是重要的被规范对象。

　　

　　此次重庆发布的文件，对融资平台分类转型方向、存量债务分类处理、政府注资行为等都进行了明确的规定。上述地市级融资平台公司相关负责人对21世纪经济报道记者表示，2014年清理甄别地方存量债务时，融资平台公司替政府公益事业项目举借的债务，部分并未纳入到政府存量债务中，仍以公司债务的形式存在。这部分债务包袱，是融资平台公司转型必须要面对的问题。

　　

　　对于这部分存量债务，重庆的文件作出了明确规定：“各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门和有关单位要逐笔清理核实，按照与融资平台公司签订的合同协议约定，履行配置资产、授予特许经营权、支付政府购买服务及财政补贴资金等责任。对以内部文件、会议纪要等方式委托融资平台公司实施的公益性项目，要补签合同、协议，完善相关手续，明确政府和融资平台公司的权利、义务关系”。

　　

　　融资平台转型之后，承担公益性项目建设任务的，政府相关责任也加以明确。重庆文件指出，“明确承接政府委托实施基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设的单位，锁定单位名单，实行目录管理”，政府部门“要按照权责对等的原则，与公益性项目建设单位签订规范的合同协议，明确双方的权利、义务，并按照合同协议约定切实履行责任”。

　　

　　平台公司转型在即

　　

　　多省已经注意到对融资平台规范管理的迫切性。据不完全统计，仅今年以来，江西、广东、四川等多省，均有下发相关文件。

　　

　　如今年1月份，广东省财政厅印发《关于严格执行地方政府和融资平台融资行为有关规定的通知》，明确规定“取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制”。

　　

　　今年2月份，四川省人民政府《关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》，也明确指出要推进融资平台公司转型，转型出路大致分为三类：一是主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销；二是对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动融资平台公司转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业；此外，对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，剥离其政府融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业。

　　

　　财政部驻湖南专员办今年曾表示，对地方政府融资平台公司进行深入跟踪调查，发现2015年以来地方融资平台公司债务规模仍然呈现出快速扩张的趋势，融资资金基本用于地方政府公益性项目或存量政府性债务借新还旧，偿债高度依赖地方政府项目投资拨款或补贴支出。同时，融资平台公司转型缓慢，市场定位不清晰。

　　

　　财政部驻湖南专员办给出的建议是，对融资平台可实行名录制管理，以历次债务清理掌握的融资平台公司名录为基础，建立融资平台公司数据库，并且分类推进融资平台的转型。

　　

　　有地方财政人士表示，融资平台是一个统称，现实中平台公司可以叫任何一个名字。进行名录管理有一定难度，之前银监会曾有地方融资平台公司名录，但是名录之外，地方还可以成立很多类似这样的平台公司。

　　

　　但融资平台具有类似的特点。重庆市这份文件对融资平台公司的界定是，“由市和区县（自治县）人民政府及其部门、单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，以及接受政府委托等方式实施公益性项目建设的国有单位”。

　　

　　未来全国层面规范文件有望适时出台。不过，多位融资平台公司及财政系统人士对记者表示，融资平台转型从2010年就已提出，2015年新预算法实施后，也曾着力寻找转型出路，但不少融资平台公司转型仍存在困难。此外，地方政府债券、PPP等合规举债融资渠道，是否能满足地方政府融资需求，也是普遍的困惑。

　　

　　延伸阅读1：　　

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　　重庆：融资平台公司不再具备政府融资职能

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　　对承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，今后不得为政府融资！6月13日，重庆市政府公众信息网公布了市政府办公厅下发的《关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》。

　　

　　通知的出台，旨在为进一步加强融资平台公司管理，切实厘清政府和企业的责任边界，加快推进融资平台公司市场化转型，防范化解财政金融风险，促进经济社会持续健康发展。

　　

　　具融资职能的国有企业不得为政府融资

　　

　　通知中的融资平台公司主要是指：由市和区县（自治县）人民政府及其部门、单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，以及接受政府委托等方式实施公益性项目建设的国有单位。

　　

　　通知要求，对只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，要按照法定程序予以撤销。

　　

　　对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要剥离其政府融资职能，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有单位，承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设。对承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，今后不得为政府融资。

　　

　　每个区县（自治县）确定的公益性项目建设单位最多不超过3家，并报市财政局、市国资委、人行重庆营管部、重庆银监局备案。

　　

　　融资平台公司不再具备政府融资职能

　　

　　通知还要求，对融资平台公司的存量政府性债务，按照国家有关规定，通过政府债券置换等方式分类妥善处置。

　　

　　今后，融资平台公司不再具备政府融资职能，不得再新增政府债务。政府及其所属部门和单位不得为融资平台公司融资提供任何形式的担保和承诺，不得安排任何单位为融资平台公司“借壳”融资。

　　

　　金融机构等不得违法违规为融资平台公司提供政府性融资，不得违法违规要求或接受政府及其所属部门和单位为融资平台公司融资提供承诺、担保。融资平台公司融资应采取市场化方式进行，融资本息由融资平台公司负责偿还。

　　

　　严禁将公益性资产注入融资平台公司

　　

　　通知中，要求各区县（自治县）政府、市政府有关部门和有关单位要规范注资行为，严禁将公益性资产注入融资平台公司。

　　

　　融资平台公司不得利用公益性资产作为抵押物进行贷款、发行债券或资产证券化产品等融资。通知中，对公益性资产进行了明确，包括公立学校、公立医院、公园、广场、机关事业单位办公楼和市政道路、桥梁、水利设施等不能带来经营性收入的基础设施，以及储备土地、未经法定程序出让或划拨的土地等。

　　

　　对已注入融资平台公司的公益性资产，要进行全面清理，并按照“产权清晰合法、价值计量可靠”的原则，妥善处理资产与债务的关系。

　　

　　对政府及其所属部门和单位注入的公益性资产，依照规定直接划转收回；对存量政府债务形成的公益性资产，在发行政府债券置换存量政府债务后收回；对融资平台公司其他公益性资产，通过注入有经营性收入资产置换等方式逐步收回。

　　

　　延伸阅读2：　　

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　　修明渠堵暗道 从执行层面全方位规范地方政府违规融资——简评50号文 62号文 87号文　　

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　　截至2016年末，我国中央和地方政府债务余额为27.33万亿元，占GDP比重为36.7%，政府债务率80.5%，其中地方政府债务15.32万亿元。从数据看，目前债务风险总体可控。但是，这个数据不包括或有负债(2014年末认定的或有负债为8.6万亿，之后未公布此项数据)，鉴于近两年部分地方存在不同程度的违法违规举债问题，或有负债规模估计膨胀很快。

　　

　　2016年下半年以来，财政部等部门出台了一系列规范地方政府举债行为的指导文件，2017年以来相关文件更是密集出台。5月3日财政部等六部委联合发布财预50号文，短短一个多月，前两天财政部陆续出台62、87号文，显然是去年开始的财政部对地方债务几轮摸底之后的反思总结。

　　

　　一、50号文/62号文/87号文：全方位规范地方政府违规融资

　　

　　50号文就加强地方融资平台融资管理及规范PPP作出了规定。“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”、“融资平台公司在境内外举债时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能”、“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金、严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变现举债”。

　　

　　62号文推出专项债创新品种土地储备专向债。土地储备专项债券属于地方专项债的一种，占用地方政府专项债额度，债券资金用于特定的土地储备项目(一个或多个)，“由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备”。条款设计有创新，一是期限需要与土储项目对应，不超过5年，二是可以设定提前偿还债券本金条款，这是地方债的创新条款，三是可以续发债券周转偿还。

　　

　　87号文就规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资做出详细要求。

　　

　　关于政府购买服务，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)明确了政府购买服务的内容是适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。但不少地方政府以购买服务为名，行违规举债之实。

　　

　　87号文对政府购买服务进行规范，强调购买服务应该是基本公共服务，而非货物和工程。符合基本公共服务、在指导性目录里面、先有预算这三条是政府购买服务的三个要素。87号文详细列举政府购买服务负面清单，首次将非金融机构的融资列入禁止范围。

　　

　　二、简评：对于地方政府债务问题，“堵暗道”有助于防范或有负债风险，但当前明渠空间有限，难以满足基建需求；中期需明渠或将扩容；长期需财政经济体制改革配合

　　

　　总体来看，这三个文件对于新<预算法>、国发<2014>43号、国办<2016>88号等政策从执行层面的强化，三个文件对大部分违法违规融资行为(平台融资、提供担保、PPP、政府投资基金/产业基金、政府购买服务)的政策全覆盖，思路是修明渠，堵暗道，核心在于全面堵住地方政府违规进行融资担保或变相融资担保形成地方政府或有债务的可能性。

　　

　　近两年来，对地方政府债务的规范文件覆盖范围从债务限额管理、预算管理、风险评估和预警，到风险事件应急处置、债务违约分类处置、完善监督体系等，目前已基本形成地方债务风险管理全链条。“堵暗道”剥离融资平台公司政府融资职能、制止地方政府变相举债融资的同时，也“修明渠”，构建规范的地方政府举债融资机制。

　　

　　今后地方政府的正规融资方式包括：地方政府一般债券+多品种专项债+PPP 融资。

　　

　　首先，地方政府一般债券和专项债渠道。2017年地方政府债务限额为18.82万亿(较2016年增加1.63万亿)，其中一般债务余额限额为11.55万亿、专项债务余额限额7.27万亿。2017年地方一般债券安排额度8300亿(较2016年仅增500亿)，专项债券额度8000亿(较2016年增加4000亿)。地方政府一般债券和专项债的总量规模是严格受赤字约束的，短期难有大幅新增空间。

　　

　　其次，PPP渠道。目前情况看，以政府采购做的PPP模式受10%财政支出红线限制，且落地情况不理想，PPP成效显现尚需时日。PPP为2014年以来力推的，初衷主要是转变基础设施和公共服务项目融资方式、发挥市场机制的决定性作用，但在实操中一开始就异化成新的融资工具。截至目前，入库数前三位的省份是贵州、山东和新疆，财力雄厚经济发达的地区反而不急于推PPP。之前PPP落地金额每个季度在五六千亿，落地周期通常为5个月以上。按照年度预算，2017年地方一般预算支出16.48万亿，按10%上限算，政府付费PPP为1.65万亿。

　　

　　在规范PPP融资操作的同时，政府也相继出台了鼓励PPP项目资产证券化和债券融资等相关文件。50号文、发改办财金<2017>730号文等相关文件有助于社会资本合作方和资金提供方对地方政府在PPP项目中的角色和义务形成清晰稳定的预期。据称目前部分金融机构对政府相关项目的投资约2/3是政府购买服务模式，约1/3是PPP模式。长期来看，PPP模式未来有望大幅扩容，有利于优质规范的PPP项目融资。

　　

　　2016年基础设施投资(不含电力、热力、燃气及水生产和供应业)规模11.89亿元，预计2017年这块增速仍超15%，即13.67亿元。上述分析看出，地方政府债务和PPP规模难以满足基建需要，当前地方政府基建等投资的资金来源主要通过平台公司举债，或者政府购买服务、政府采购等模式，并主要通过土地出让收入进行跨期平衡。

　　

　　综合来看，政府“堵暗道”降低了地方政府或有债务风险，但目前地方政府债券和PPP这两个“明渠”空间都较小，增加了基建投资的资金来源压力。2017年地产市场严控、地产投资疲软的背景下，对基建投资的依赖较大。但预计短期对平台融资、提供担保、PPP、政府投资基金/产业基金、政府购买服务的严控难以放松，长期监管方向大致不变，预计将经历一个阵痛期。

　　

　　可以预见，这些规范性文件具体操作和实施效果将是一个中央、地方政府、金融机构博弈的过程，还得看政策下一步的力度。财政部这两年只公布了全国债务总额，并未公布或有负债额度和分省市债务率数据，也是出于对地方发展保护的考虑。中期来看，地方债券发行规模或将扩容，PPP10%红线或将提高。长期来看，要建立防范政府债风险的长效机制，单靠强化地方债管理是不够的，还需要进一步深化财政体制和经济体制改革。

　　

　　三、几个值得关注的问题

　　

　　1、87号文对政府购买服务的范围进行了严格规定，未来原材料、燃料、设备等货物，基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程，建设工程与服务打包，都不属于政府购买服务范围，那么这类工程类项目如何安排？

　　

　　可以走政府采购流程，通过公开招投标，依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。这些政府采购形成的资金需求，融资责任方是政府而非承包方，政府向承包方支付相应的工程款。

　　

　　2、目前的存量政府购买服务项目如何处理？

　　

　　根据87号文的规定，各省级财政部门要会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

　　

　　这意味着政府购买服务的项目应当全部排查，凡是有违法违规的均应当整改到位，并没有新老划段的安排。即使是已经进行了政府购买服务，并且也由当地人大审批了，但是如果不符合先有预算后采购，并且期限超过了三年，那么这也存在合法性的问题。

　　

　　个人倾向于认为对存量项目的影响，具体要看政策的执行口径和执行力度。估计存量项目的具体处理会与各省市财力和债务腾挪空间有关。

　　

　　3、对城投公司的影响如何？

　　

　　虽然有43号文和新预算法的规范，但这三年融资平台公司仍是背靠政府信用进行大量融资。特别是债券置换以来，从市场投资人的选择来看甚至可以说城投公司融资的偏好更强了。但从去年年底一系列关于地方政府债务规范管理，包括这段时间密集出台的50号文、62号文和87号文，对城投公司的政策导向越来越清晰了，再走旧有的背靠政府信用进行融资的做法恐怕再也行不通了，中长期城投公司需要进行市场化转型。

　　

　　但并不意味着城投公司不能再获得地方政府支持。目前，各地城投公司仍是政府相关实体，地方政府仍将从以下方面影响城投公司信用质量：

　　

　　1) 作为城投公司股东，地方政府可以合规的增加投资，而不是注入公益性等不便处置的资产

　　

　　2) 地方政府或通过其设立或参股的担保公司提供间接的信用支持。这是地方政府向企业输送信用支持的合法途径，但地方政府只承担有限责任。

　　

　　3) 作为城投公司服务的客户，地方政府按与城投公司签订的合同及时足额履行付款义务。一种形式是城投公司通过政府采购招标获得基建工程项目。一种形式是城投公司按照正规招标形式拿到PPP项目，这部分是可以纳入政府预算安排的。

　　

　　来源：21世纪经济报道、重庆晨报、鑫元基金